本 期 目 录
编者按
为贯彻落实深化医药卫生体制改革总体要求，加快推进社区卫生综合改革步伐，卫生部在江苏省无锡市召开全国社区卫生综合改革经验交流会，北京等4个市区卫生行政部门和2个市区人民政府做了大会交流发言，刘谦副部长出席会议并讲话。部分会议交流材料6月13日在卫生部办公厅编发的《卫生工作交流》第7期上刊发，现将有关材料转发，供各地参考学习。
卫生部召开全国社区卫生综合改革经验交流会
为贯彻落实深化医药卫生体制改革总体要求，加快推进社区卫生综合改革步伐，向全国推广一批社区卫生综合改革力度大、成效好的典型地区经验，推动社区卫生工作健康、可持续发展。卫生部妇社司于2010年4月27-28日在江苏省无锡市召开全国社区卫生综合改革经验交流会。卫生部副部长刘谦出席会议并讲话。
刘谦指出，今年是深化医药卫生体制改革的第二年，国务院医改领导小组确定了今年医改的工作任务，并将与各省（区、市）领导签署责任状，卫生部也将按照国务院医改领导小组的统一要求，细化并分解各项工作指标。本次会议的召开为大家提供了一个很好的学习机会，通过交流经验，把好的思路和好的做法介绍给大家，带动和启发大家更多的思考，互相借鉴，提高认识，同时建立信心，推动落实医改各项工作。
刘谦还指出，总结各地社区卫生工作经验主要有四点：首先是认识到位，当地党委、政府重视，克服困难落实政策措施，且措施配套。二是综合改革，重点是转换机制，整合资源，统筹兼顾，通过转换机制推动各项改革任务的落实。三是尊重卫生事业发展规律，在把握改革方向的基础上勇于创新。四是科学管理，推进管理规范化、精细化，提高社区卫生工作质量和效果。
刘谦强调，第一，把握改革方向是最基本的。要坚持在社区卫生服务公益性的基础上改变社区卫生服务机构运行机制，扭转以药养医、以药养防、重医轻防、多收多得。发展基层医疗卫生要坚持政府主导，基层医疗卫生机构承担基本医疗和公共卫生服务，属于公共产品范畴，政府一定要加大投入力度，推进各项改革。第二，要以综合改革推动落实医改任务。实施基本药物制度的关键不是简单算药钱，最大的问题是转换机制。江苏省将基本药物品种增加到599种，同时扭转了基层医疗卫生机构运行机制。通过改变补偿机制转变机构运行机制，这是一个重要的问题；实施绩效改革一定要配合改革人事和分配制度，实行全员聘任，才能实现多劳多得；基层医疗卫生机构不同于医院，改革中要将调整基层医疗卫生机构的服务理念和服务模式，从医疗经营转向健康管理。第三，改革要力求使人民群众受益，这是我们所有工作的出发点和落脚点。要加强医疗机构之间的纵向联系，明确大医院和社区卫生服务机构职责，在工作中不断规范管理，注重内涵建设，努力提高基层医疗卫生服务质量。
各省（区、市）卫生厅局及新疆生产建设兵团卫生局主管社区卫生厅局长、处长，全国社区卫生服务体系建设重点联系城市（区）卫生局局长，重点联系城市技术指导组部分专家，国务院有关部门和卫生部相关司局代表，共计150余人参加会议。北京市卫生局、上海市松江区卫生局、上海市闵行区卫生局、武汉市卫生局、无锡市人民政府和成都市武侯区人民政府做了大会发言。与会代表还参观了无锡市社区卫生服务机构。
（妇社司社区卫生处供稿）
北京市“五个强化”推动社区卫生服务发展
近年来，北京市在社区卫生服务机构实行“五个强化”，即强化政府主导、强化机制改革、强化公共卫生服务、强化分工协作、强化队伍建设，使社区卫生服务功能得到完善，基本实现了社区卫生服务公益性回归、公共卫生服务功能回归、居民就医回归。
强化政府主导。北京市、区、县均成立了社区卫生工作领导小组，建立了市、区两级社区卫生服务管理中心，强化了组织领导。同时以政府主办为主，科学规划、优化配置社区卫生服务中心351个，卫生服务站2900多个。各级政府加大投入，积极推进社区卫生标准化建设。
强化机制改革。一是建立了稳定的财政投入补偿机制。二是自2007年起，对北京市政府办的社区卫生服务机构全部实行收支两条线管理制度。三是实施药品集中采购、统一配送、零差率销售制度。自2006年底，北京对312种药品实行了零差率销售，2008年扩大到328种，2010年将扩大到500种，并实施基本药物制度。四是实行社区卫生服务人员公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核制度，并实施逐级考核，即由市政府考核区县政府，区县政府考核社区卫生服务机构，社区卫生服务机构考核社区卫生工作人员。
强化公共卫生服务。一是建立居民健康档案。自2008年至今，北京市已累计建立健康档案约1245万份，其中电子健康档案约663万份。二是加强社区慢性病综合防治管理。编制《北京市常见慢性病社区综合防治管理手册》（计11分册），在加强全科医生规范化培训的同时，还进行家庭保健员的培训，提高居民自我保健意识。三是建立公共卫生突发事件社区处置平台。北京市社区卫生服务机构积极参与手足口病、问题奶粉事件、人禽流感、甲型H1N1流感的社区筛查和防治工作，受到社区居民的好评。
强化分工协作。从2007年起，北京市93家二、三级医院（包括中央和部队的医院），全部对口支援社区卫生服务机构。2009年社区卫生服务机构上转病人160212人次，同比增长1.34倍；下转病人73757人次，同比增长61%。2009年城八区社区卫生服务机构开展了帮助群众预约大医院门诊的服务。
强化队伍建设。实施“四个一批”人才建设工程，即下来一批、回来一批、进来一批、出来一批。下来一批：2009年大医院共有11242人次到社区卫生服务机构开展对口支援。回来一批：目前全市有975名退休专家到322个社区卫生服务中心、1700余个社区卫生服务站提供出诊、带教等服务。进来一批：2008年、2009年分别招收1906名、500余名医科大学毕业生到社区工作。出来一批：2008年、2009年每年有3000余名社区医生参加康复、检验、B超、心电图、放射、口腔、药学等专业的岗位培训。对社区卫生服务机构所有新招收的大学及以上毕业生开展三年全科医生规范化培训，目前已有128人接受培训。
（转自《卫生工作交流》第7期）
无锡市深入开展社区卫生服务综合改革
自1998年无锡市启动社区卫生服务试点工作以来，不断加大投入、整合卫生服务体系、加强人才队伍建设、构建信息平台，推动社区卫生服务综合改革取得成效。
加大经费投入，确保社区卫生服务发展。无锡市通过设立经常性经费、专项经费等形式，加大对社区卫生服务的补助。其中市、区两级财政分别按辖区人均3元、20元的标准拨付公共卫生服务经费；按人均15元的标准设立社区药品零差率销售专项经费；分别按服务对象人均6元、3元的标准设立计划免疫、妇幼专项经费；按辖区人均0.5元的标准设立精神病防治专项经费。同时无锡市对社区卫生服务机构规范化建设、人员培训、信息化建设都给予财政补助。截至2009年底，按常住人口计算，无锡市社区卫生服务财政投入达到人均52元以上。
实施资源整合，建立新的服务体系。2007年10月起，无锡市实施区级卫生资源整合，撤销了城区原有政府举办的区级综合医院、街道卫生院、街道卫生所及下属分支机构共30所；以街道为单位重新设立社区卫生服务中心23家，明确为政府举办的公益类全民事业单位，隶属卫生行政部门管理；所有社区卫生服务中心与原举办机构完全脱钩，建立社区卫生服务中心独立法人制度，实行“人、财、物”的完全独立。截至2008年初，基本形成了分工合理、定位明确、协作密切、层次分明的城市两级医疗卫生服务新体系。
加强人才队伍建设，保证社区卫生服务可持续发展。2008年起，无锡市政府投入2000万元用于社区卫生人才队伍建设。一是加强社区卫生在岗人员培养。通过定期培训、拓展培训、技能竞赛等方式不断提高在岗人员的业务素质和服务能力。二是实施全科医师规范化培训。自2008年起，无锡市规划用3年时间为城区23家社区卫生服务中心引进100名本科以上学历的全科医学毕业生，并严格按照全科医师规范化培训大纲实施培训，培训期间其生活福利待遇、社会保障、培训经费全部由市级财政承担，取得培训合格证书后全部列入社区卫生服务中心正式编制。对培训合格的医生分别在正式参加工作、工作满三年、五年之时，另给予1万元的奖励。目前，已经公开招录70名学生进入规范化培训阶段。三是聘请退休高级医学人才进社区服务。自2008年起，由市级财政拨款，按年薪5万元/人的标准，面向全市二级以上医院聘请已退休的副高级专业技术职称以上医生进社区服务，目前已经有50名老专家应聘到岗。
构建信息平台，提高管理水平。无锡市于2006年起启动了社区卫生服务信息系统建设。一是建立了居民电子健康档案；二是将社区卫生服务“六位一体”模块融入信息系统，提高了公共卫生服务功能；三是建立社区卫生服务信息共享平台。目前，已在城区社区卫生服务机构、专业公共卫生机构和卫生管理部门之间实现了信息共享，为跟踪居民健康信息、提高服务功能、加强监督考核提供依据。
（转自《卫生工作交流》第7期）
上海市松江区不断深化社区卫生综合改革
上海市松江区坚持“人民群众得实惠、医疗机构有动力、事业发展可持续”的原则，以社区卫生发展为切入点，以转变运行机制为核心，不断深化社区卫生综合改革。
实行收支两条线和全面预算管理，转变社区卫生服务中心和医院的运行机制。一是松江区成立公立医疗机构管理中心，负责对社区卫生服务中心和医院的运行情况进行指导、管理和考核；成立公立医疗机构财务管理中心和国库集中收付卫生分中心，负责对社区卫生服务中心和医院进行收支两条线管理。二是实行区级统筹，优化人员配置。2008年起，社区卫生经费和社区卫生站（村卫生室）运行经费实行区级统筹，根据各街镇人口及承担的公共卫生和基本医疗服务情况确定统筹标准，并纳入区级预决算体系和集中收付渠道。三是完善公立医疗机构补偿机制，实现 “三个改变”，即从以机构为补偿对象转变到按承担任务量给予补偿，从补偿人员经费为主转变到补偿工作经费为主，从综合项目补偿转变到单项目补偿。
建立绩效考核激励机制，调动医务人员积极性。一是建立了医务人员收入稳定增长机制。二是按照“改善服务、控制成本、激发活力、提高效率”的目标，卫生局建立了考核体系，各基层单位可结合实际情况制定考核细则。三是进一步加强成本核算，适当增加可分配奖金总量。对运行成本超支部分经审核后按一定比例予以补偿。四是改革医疗机构内部收入分配制度，实行“工资向技能要、奖金向服务要”的激励机制，适当拉开收入差距，提高工作积极性。
实行医保总额预付制，完善医保支付和管理制度。对医保基金实行区域总额预付管理，按月预付、按季考核；加强门急诊均次费用、住院床日费用、平均住院天数及复诊率等指标的控制，促使医疗机构主动提高医疗服务质量，减少浪费，控制医疗费用不合理增长；完善医疗保险管理考核办法，进一步细化考核标准，各医疗机构都建立了与医保区域预付管理相适应的内部管理、内部考核和收入分配制度，医保基金使用率明显提高。
（转自《卫生工作交流》第7期）
成都市武侯区推动社区卫生服务可持续发展
近年来，成都市武侯区委、区政府把社区卫生服务摆在优先发展的位置，全力推进改革，实现了社区卫生“布局合理、功能完善，体制健全、机制灵活，优质高效、群众满意”的阶段发展目标，为社区卫生服务持续健康发展奠定了坚实基础。
完善社区卫生服务体系。2007年以来，武侯区充分发挥政府在推动社区卫生服务工作中的主导作用，不仅建成规模适度的社区卫生服务中心和卫生服务站，夯实了城市社区卫生服务网络体系，还重点加强了农村地区社区卫生服务机构建设，并于2009年新改扩建4个社区卫生服务中心。同时，注重加大投入，积极改善社区卫生机构服务条件，仅2009年，就投资905万元，为社区配置了常用检查设备。
实行收支两条线管理。2007年，武侯区成立了社区卫生管理中心和财务结算中心，建立收支两条线运行管理平台和经费保障机制。在开展试点的基础上，全面启动了社区卫生服务机构收支两条线管理。目前，人均公共卫生经费已由2007年的20元上升至39.08元。
深化人事分配制度改革。2000年，武侯区就探索推行主任负责制、全员聘用制、绩效考核制、岗位工资制等人事制度改革。2007年，制定了《社区卫生服务机构编制、人事和收入分配管理实施办法》，核定了社区卫生服务机构人员编制，进行岗位设置，实行绩效工资分配制度，建立了人员能进能出、职位能上能下、收入能高能低的人事分配制度，增强了社区卫生服务机构和人员的活力。
优化绩效考核制度。建立了区卫生局-社区卫生服务管理中心-社区卫生服务机构分级负责、各司其职的管理和考评体系，制定了社区卫生服务机构及人员绩效考核指导方案和绩效考核指标。通过严格执行绩效考核制度，引导社区卫生服务机构和人员不断提高管理和服务水平。
推行药品“零加成”政策。2007年3月起率先在成都市启动社区常用药品“零加成”政策。今年，又出台了《武侯区实行国家基本药物制度实施方案》，在全区社区卫生服务机构中，对571种国家基本药物和省级补充药物实行了“零差率”销售。
（转自《卫生工作交流》第7期）
上海市闵行区利用现代信息技术发展社区卫生服务
近年来，闵行区始终按照卫生发展观规律，围绕群众医疗卫生多元需求，坚持政府主导、灵活运用市场机制，利用现代信息和管理技术，让公益目标与多元需求有效结合，不断推进医疗卫生改革与发展，使百姓的受益面、感受度不断提升。
一是通过信息化电子双卡制管理，建立居民电子健康档案（EHR）。通过社区居民“健康卡”和社区医务人员“绩效卡”，实施“二卡制”管理，实时建立居民电子健康档案（EHR）。居民电子健康记录（EHR）是记录居民从出生到死亡的生命指标、疾病史、免疫接种史、体检情况、保健管理信息的集合，电子健康档案的信息是一点（源）采集，多点共享，综合利用。目前，全区户籍居民签约建档82.67万人（建档率90.31％），流动人口签约建档31.59万人（建档率33.95％）。
二是以居民电子健康档案为基础，对社区卫生服务流程再造，创新管理机制和服务模式，形成“全程”健康管理。以肿瘤早发现为例，通过建立“乳腺癌、宫颈癌、大肠癌、胃癌、肝癌和肺癌”6个肿瘤管理模块，规范社区肿瘤干预流程，从健康教育、健康问卷、健康体检等途径入手，开展肿瘤筛查，建立高危人群数据库，实现社区与上级医院双向转诊，开展肿瘤早发现工作。2009年，全区开展肿瘤筛查28.61万人次，建立高危档案1.68万人，发现肿瘤303例（其中早期130例），社区肿瘤早发现率从不足10％提高到30％以上。
三是以信息化建设构架为平台，实现医疗纵向整合。闵行区形成了覆盖区域医疗中心、社区卫生服务中心、站点和村卫生室的信息网络体系，通过百兆光纤，实现居民电子健康档案信息共享。以此平台，启动了Muse诊断中心、B超诊断中心、PACS诊断中心和综合会诊中心建设，真正实现了区域医疗资源的纵向整合，让患者真正受益、医疗机构也能互惠互利。还实现了与市级申康“医联”网的互联互通，可以调阅双方信息。
四是通过健康卡，探索居民自助健康管理。闵行区设立了12个社区居民自助健康小屋，免费开展自助健康服务9.77万人次，28.86万项次，让居民主动参与健康管理，实现以医生为主的“被动管理”向医生居民互动的“主动管理”模式转变。还尝试在社区卫生服务中引入电子商务，开展社区免疫接种网上预约14909人次、网上支付2042人次，交易金额46.01万元。
（上海市卫生局供稿）
武汉市积极探索公立医院与社区卫生服务机构合作的模式
为实现社区卫生服务的健康可持续发展，明确公立医院与社区卫生服务机构的职责分工，近年来，武汉市努力促进公立医院与社区卫生服务机构的良性合作，逐渐形成了一条富有武汉特色的社区卫生发展道路。
建立多种合作模式。武汉市公立医院与社区卫生服务中心合作，主要形成了公立医院直接举办、托管和对口支援社区卫生服务中心的模式。几年来，武汉市中心城区103家社区卫生服务中心与38家公立医院建立了合作关系；其中，21家为公立医院直接举办，34家被公立医院托管，48家为公立医院对口支援单位。
强化组织领导机制。市、区卫生局及公立医院成立以主要领导为组长的工作领导小组，公立医院中层以上领导干部还进入社区卫生服务中心领导班子，常驻社区卫生服务中心工作，并将公立医院与社区卫生服务中心合作工作情况作为各区卫生局和各公立医院绩效考核工作目标。
建立密切合作机制。公立医院与社区卫生服务中心在完善管理规范、强化医疗规范、加强护理规范、“加强三室一科”建设、加强人才培养及开展规范化和岗位培训等方面建立了紧密合作机制，并编写印发了《武汉市社区卫生工作管理制度》、《武汉市社区医疗管理指导手册》、《武汉市社区护理工作指导手册》等工作手册。通过密切合作，公立医院完善了社区卫生服务机构的工作规范，提高了社区卫生人员的业务水平，强化了社区卫生服务功能。
建立资源有效利用机制。武汉市公立医院与社区卫生服务机构通过联合开展“日间手术”项目，积极推进双向转诊；通过探索建立公立医院-社区卫生服务中心一体化慢性病防治模式，积极推进慢性病管理；通过探索社区卫生服务检验项目外包给公立医院，积极推进检验服务合作。通过互联网，积极推进远程心电监测合作。这些举措既有效地避免了资源的浪费，提高资源的利用率，更提升了服务质量和水平，减轻患者的负担。
建立财政支持机制。按照每托管1个优秀社区卫生服务中心给予10万元、优良8万元、合格5万元的标准，每年投入约200万元；市区两级财政对于参与免费开展社区卫生人才岗位培训和全科医生规范化培训的公立医院，每年投入110万元；市区两级财政对到社区卫生服务站工作的老医生，每年投入300万元；市政府对参与直接举办、托管和对口支援社区卫生服务中心的公立医院，每年安排专项资金，用于支持公立医院设备配置、临床重点专学科、人才培养等方面建设。
以上举措产生了良好的社会效应，实现了“多方共赢”。不仅居民得到实惠，有效缓解了看病难和看病贵的难题，而且社区卫生服务中心和公立医院也得到直接和间接的利益，为构建两级城市卫生服务体系积累了有价值的经验。
（武汉市卫生局供稿）
